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Home » Il racconto di un fiume » Il contratto di fiume Olona Bozzente Lura

Il dedalo delle leggi e delle competenze sull'acqua

Il quadro normativo nel nostro Paese per la gestione dei fiumi prevedeva nel secolo scorso un'impostazione antropocentrica delle azioni, del tutto inadatta a porre in campo efficaci misure preventive che evitassero disastri come l'alluvione di Firenze del 1966. A partire dagli ultimi decenni la tendenza è stata invertita, anche in forza delle direttive comunitarie, e le nuove leggi dello Stato antepongono la tutela del fiume e del suo bacino alle tecniche consuete in precedenza, perché solo in questo modo si possono comprendere i fenomeni e prevenire le cause che li generano; in questo modo si preserva anche il paesaggio antropico e i beni degli uomini.

Solo nel 2006, con il decreto legislativo n.152, la legislazione interna ha recepito la direttiva comunitaria del 2000 che obbliga gli Stati membri a provvedere entro quattro anni per ciascun distretto idrografico (o parte di distretto idrografico internazionale compreso nel loro territorio): 

- un'analisi delle caratteristiche del distretto;

- un esame dell'impatto delle attività umane sullo stato delle acque;

- superficiali e sulle acque sotterranee;

- un'analisi economica dell'utilizzo idrico.

Questa azione, fondamentale per l'assetto idraulico di tutti i bacini, in particolare quello del Po a cui il Lura afferisce, è ad uno stato iniziale.

A seguito diamo riepilogo delle principali leggi dello Stato e di derivazione comunitaria che hanno governato le acque sinora.


Legge 319/1976

La Legge 319/1976, sulla tutela delle acque dall'inquinamento, disciplinava gli scarichi ma non toccava direttamente il tema della quantità e la qualità del corpo idrico. La sua filosofia era sostanzialmente mirata a contrastare gli effetti più gravi causati dalle attività industriali. Tale legge fissava limiti di concentrazione allo scarico per una cinquantina di parametri validi su tutto il territorio nazionale indipendentemente dalla tipologia del corpo idrico ricettore. La disciplina imponeva perciò "standards allo scarico" e non "standards di qualità dei ricettori".

Pur non trattandosi quindi di una legge organica di tutela delle acque, la legge 319/1976 permise comunque di avviare un processo virtuoso che culminò nella redazione da parte delle Regioni dei Piani Regionali di Risanamento delle Acque (PRRA). Negli anni seguenti la legge favorì la realizzazione di numerosi impianti di collettamento e depurazione delle acque, che, se non altro, consentì – assieme ad altre norme che limitavano l'impiego di molte sostanze particolarmente inquinanti – un primo grosso passo avanti nella tutela delle acque. Questa legge è stata poi abrogata e sostituita dal D.Lgs. 152/1999, a sua volta inglobato nel D. Lgs. 152/2006.


Legge 183/1989 sulla difesa del suolo

Una svolta nella direzione di una gestione coordinata del ciclo dell'acqua che tenesse conto dei principali aspetti ambientali a esso connessi è rappresentata dalla Legge 183/1989 in materia di difesa e conservazione del suolo, oggi abrogata e sostituita dal D.Lgs. 152/2006.

Essa ha istituito l'Autorità di Bacino idrografico, intesa come sede di coordinamento delle attività di programmazione, pianificazione e controllo, e ha individuato nel Piano di Bacino lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo con cui devono essere pianificate e programmate le azioni di difesa del suolo e di gestione delle acque. Con la legge non fu disciplinata una (ulteriore) materia, bensì individuato un obiettivo, la difesa del suolo, che necessariamente comprendesse ogni aspetto di governo e gestione degli elementi materiali che vi rientravano: non solo il territorio, il suolo propriamente detto ed il sottosuolo, ma anche gli abitati e le opere infrastrutturali, la difesa delle acque, delle risorse naturalistiche, forestali, silvo-pastorali, botaniche e faunistiche.

In questa normativa l'acqua venne finalmente assunta quale bene-risultato, di cui occorre tutelare la qualità ambientale e, conseguentemente, coordinare qualsiasi uso suscettibile di produrrvi effetti rilevanti.

L'intero territorio nazionale (isole comprese) venne suddiviso in bacini di differente rilievo (nazionale, interregionale e regionale), a seconda dell'estensione del sistema idrografico di riferimento, poiché ogni bacino costituisce un ecosistema unitario, un'unità fisico-amministrativa da gestire unitariamente mediante uno specifico piano di bacino.

Furono successivamente precisate le modalità di redazione di tale piano:

  • Una prima fase conoscitiva in cui si devono raccogliere e riordinare le conoscenze esistenti sul bacino –l'ambiente fisico, quello antropico, l'uso delle acque, gli scarichi, la qualità, le opere di difesa e il loro stato di manutenzione  In particolare vanno descritti:
  • Una seconda fase per individuare le situazioni di squilibrio e di rischio idraulico, geologico e ambientale; le insufficienze nella disponibilità quali-quantitativa delle risorse, l'inquinamento delle acque e del suolo, ecc.
  • Una terza fase decisamente più propositiva per individuare le proposte di intervento organizzate secondo una scala di priorità; inoltre, in una documentazione di sintesi, deve essere fornito un quadro completo ed esauriente delle situazioni di squilibrio e di rischio, che devono essere riportate su carte tematiche ove vanno localizzate le soluzioni progettuali proposte, sia diffuse sia puntuali.

Le disposizioni del Piano di Bacino approvato hanno carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici, nonché per i soggetti privati, pertanto gli strumenti programmatori devono conformarsi al Piano di Bacino.


Legge "Galli" 36/1994

E' una legge organica sulla gestione della risorsa idrica che, oltre a stabilire alcuni importanti principi generali, definisce i criteri per l'organizzazione del Servizio Idrico Integrato e delle sue strutture di gestione, considerandone l'intero ciclo dall'approvvigionamento alla depurazione. I criteri che vengono introdotti da tale legge sono volti a:

  • superare la frammentarietà delle gestioni (all'epoca erano presenti circa 5500 gestori di acquedotto, 7000 di fognatura e 2000 di depuratori);
  • migliorare la gestione delle acque secondo criteri di economicità, efficienza ed efficacia;
  • prevedere la copertura integrale dei costi del servizio attraverso la tariffa;
  • garantire la gestione integrata di tutto il ciclo delle acque (acquedotto, fognatura e depurazione). A questo scopo le regioni devono individuare gli Ambiti Territoriali Ottimali di gestione (ATO) in cui deve essere garantita da uno o più soggetti la gestione integrata;
  • separare il ruolo di governo da quello della gestione: le istituzioni (ATO) decidono gli obiettivi e le politiche attraverso i Piani di Ambito Ottimale e regolano e controllano l'attività del gestore.

Oggi questa legge è stata abrogata e sostituita dal D.Lgs. 152/2006.


Dal D.Lgs. 152/1999 al D.Lgs.152/2006

La nuova normativa italiana sulla tutela delle acque è basata sul D.Lgs. 152/1999, successivamente integrato dal D.Lgs.  258/2000, entrambi poi  abrogati e sostituiti dal D.Lgs. 152/2006. I punti salienti che caratterizzano la nuova legge sono una politica della tutela delle acque che integra gli aspetti qualitativi con quelli quantitativi; una politica di risanamento e prevenzione basata sugli obiettivi di qualità dei corpi idrici recettori e sulla necessità di diversificare le azioni di prevenzione in base alle criticità presenti sul territorio (aree sensibili e zone vulnerabili) e il recepimento delle Direttive Comunitarie 91/271 e 91/676 questi seguenti i punti cardine:

  • la tutela quantitativa della risorsa concorre al raggiungimento degli obiettivi di qualità;
  • i Piani di Tutela devono contenere le misure volte ad assicurare l'equilibrio del bilancio idrico nel rispetto delle priorità per l'uso idropotabile e agricolo, e tenendo conto delle disponibilità, del minimo deflusso vitale, della capacità di ravvenamento della falda e delle destinazioni d'uso della risorsa compatibili con le relative caratteristiche qualitative e quantitative;
  • tutte le derivazioni di acqua sono regolate in modo da garantire il minimo deflusso vitale e il raggiungimento degli obiettivi di qualità, senza che ciò possa dar luogo alla corresponsione di indennizzi da parte della pubblica amministrazione.

La nuova legge sposta quindi l'attenzione dallo scarico alla qualità del corpo idrico introducendo così un decisivo elemento d'innovazione rispetto al passato, ha un approccio combinato (limiti agli scarichi + obiettivo di qualità), i limiti di emissione indicati sono però di carattere transitorio. Tali limiti saranno nuovamente definiti dalle Regioni per ogni tipo e punto di scarico e per ogni corpo idrico al fine del raggiungimento degli obiettivi di qualità ambientale entro definiti traguardi temporali.

Lo strumento cardine attraverso cui il disposto legislativo deve essere attuato è rappresentato dal Piano di Tutela delle acque (PTUA) che è predisposto dalle Regioni, quale Piano Stralcio del Piano di Bacino. In questo nuovo scenario legislativo il Piano di Bacino previsto dalla L. 183/1989 assume valore di piano direttore orientato ad indirizzare la programmazione regionale in materia di pianificazione della tutela delle acque. Il Piano di Tutela delle acque deve:

  • indicare gli obiettivi di qualità ambientale
  • effettuare la classificazione dei corpi idrici e delle aree da assoggettare a speciale prevenzione o risanamento
  • adottare le misure per la tutela di ciascun corpo idrico
  • recepire i programmi di miglioramento dell'ambiente idrico
  • assicurare la tutela qualitativa e quantitativa per bacino idrografico,
  • definire le cadenze temporali e le priorità e disporre gli interventi di bonifica dei corpi idrici.

 La legislazione nazionale ha recepito la Direttiva 2000/60/CE con il D. Lgs. 152/2006, che crea un corpo unico di  tutte le normative precedenti e che peraltro è tuttora in fase di revisione legislativa.

La nutrita produzione legislativa sopra riepilogata tiene al centro il Piano di Bacino quale strumento cardine e vincolante di pianificazione della risorsa idrica.

Firenze, 6 novembre 1966, piazza della Signoria
Firenze, 6 novembre 1966, piazza della Signoria
la drammatica esondazione dell'Arno
(foto di da web)